Octavio Klimek Alcaraz

Mandatos de adaptación y los atlas del riesgo

Para la protección civil, en tiempos del cambio climático, es fundamental contar en cada localidad y municipio del país del correspondiente atlas de riesgo. Conforme a lo señalado en la Guía Básica para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos realizado por el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), de la Secretaría de Gobernación, “el riesgo de desastres, entendido como la probabilidad de pérdida, depende de dos factores fundamentales que son el peligro y la vulnerabilidad. Comprender y cuantificar los peligros, evaluar la vulnerabilidad y con ello establecer los niveles de riesgo, es sin duda el paso decisivo para establecer procedimientos y medidas eficaces de mitigación para reducir sus efectos.” Por ello, una de las principales herramientas para tales fines es la construcción de los llamados atlas de riesgo, que más allá de ser un conjunto de mapas y acorde a la citada Guía, deben llegar a ser “un sistema integral de información sobre riesgos de desastres, empleando para ello bases de datos, sistemas de información geográfica, cartografía digital, modelos matemáticos y herramientas para visualización, búsqueda y simulación de escenarios de pérdidas.”
Con relación a esto, la Estrategia Nacional de Cambio Climático informa, que de los 2 mil 456 municipios del país, existen mil 385 en la categoría de alto riesgo de desastre, es decir, que tienen alta vulnerabilidad y alto riesgo de ocurrencia de eventos climáticos y éstos concentran 27 millones de habitantes.
Por otro lado, la Ley General de Cambio Climático, que entró en vigor el pasado 10 de octubre del 2012, señala en la fracción I de su artículo tercero transitorio de manera textual los siguientes mandatos en materia de adaptación al cambio climático:
“Artículo Tercero. Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los municipios deberán de implementar las acciones necesarias en mitigación y adaptación, de acuerdo a sus atribuciones y competencias para alcanzar las siguientes metas aspiracionales y plazos indicativos:
I. Adaptación:
a) En materia de protección civil, la federación, las entidades federativas y los municipios deberán establecer un programa a fin de que antes de que finalice el año 2013 se integren y publiquen el atlas nacional de riesgo, los atlas estatales y locales de riesgo de los asentamientos humanos más vulnerables ante el cambio climático:
b) Antes del 30 de noviembre de 2015 los municipios más vulnerables ante el cambio climático, en coordinación con las entidades federativas y el gobierno federal, deberán contar con un programa de desarrollo urbano que considere los efectos del cambio climático;
c) Las entidades federativas deberán elaborar y publicar los programas locales para enfrentar al cambio climático antes de que finalice el año 2013;”
Es decir, a fines del 2013 se deberán tener ya elaborados los atlas de riesgo estatales y locales de los asentamientos humanos más vulnerables ante el cambio climático, así como los correspondientes programas estatales de cambio climático. En dos años más, a fines del 2015, los municipios más vulnerables ante el cambio climático, ya con su atlas local de riesgo elaborado en el 2013, deberán contar con un programa de desarrollo urbano, que considere los efectos del cambio climático.
El problema que se observa para dar cumplimiento a estos mandatos es que los recursos para atenderlos son notoriamente insuficientes. En especial, en el caso de los atlas de riesgo locales. Claro ejemplo es que el Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos, a cargo de la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano, con el que se financia a los municipios la elaboración y actualización de atlas de riesgos, entre otros proyectos, se ejerció conforme a las cifras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en el inicio de su operación en el 2011, 184.5 millones de pesos; en el 2012 se le recortó a 45.6 millones de pesos; en el 2013 se le autorizaron 49.7 millones de pesos, y está proyectado en el 2014 un ejercicio de 48.7 millones de pesos.
Conforme a las Reglas de Operación 2013 del Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos, el gobierno federal aporta hasta un máximo de 1.5 millones de pesos, que representa un máximo de aportación federal del 65 por ciento, para la elaboración del atlas por municipio. El otro 35 por ciento lo debe dar en contrapartida el municipio beneficiado, significa un estimado de 800 mil pesos. Es decir, realizar conforme a este Programa un atlas de riesgo representaría una inversión total máxima de alrededor de 2.3 millones de pesos.
Ahora bien, en el informe sobre el citado Programa  de la Evaluación Específica de Desempeño 2012-2013 del Coneval, se tienen cuantificado que en los dos primeros años de operación se elaboraron 176 atlas de riesgo municipales. También se informa, que tan solo el 3.7 por ciento de los 617 municipios catalogados como de alto y muy alto riesgo en el Programa contaban con un atlas de riesgos actualizado, es decir, únicamente 23 municipios (calculo propio).
Adicional a ello, se debe cuestionar la clasificación del índice de riesgo global  utilizado por el Programa, que debe ser de manera urgente revisado. Buen ejemplo es el caso de Guerrero, ya que conforme al Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos, al revisar sus Reglas de Operación, para el ejercicio fiscal 2013, se encuentra que sólo 10 de sus 81 municipios se encuentran identificados como parte de los 617 municipios catalogados como de alto y muy alto riesgo en el Anexo IV de las citadas Reglas de Operación, y por tanto tiene prioridad en la atención del Programa. Sin embargo, debido a los daños por las lluvias sufridas a mediados de septiembre de este año, la Secretaría de Gobernación emitió Declaratoria de Desastre Natural para la totalidad de los 81 municipios de la entidad.
Fortalece lo anterior el hecho ya citado de que la Estrategia Nacional de Cambio Climático señala que existen mil 385 municipios del país en la categoría de alto riesgo de desastre.
No se omite señalar que la existencia de un atlas de riesgo no implica en automático que éste será respetado por quienes toman decisiones sobre un territorio en particular, el caso de Acapulco es el paradigma de ésto. Además, es necesario vincular al atlas, la parte de protección civil y ahora también de adaptación al cambio climático, no sólo con el plan director de desarrollo urbano de la localidad, la parte urbanística, sino también de manera clara y articulada con el ordenamiento ecológico local, la parte ambiental de la planeación del territorio.
Por ello, sería necesario, en nuestra opinión, que el grupo de políticas de adaptación de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático del gobierno federal, articule y armonice los esfuerzos de las diversas dependencias del gobierno federal con relación a priorizar acciones de ordenamiento territorial como son: atlas de riesgo, planes de desarrollo urbano y ordenamientos ecológicos locales en los municipios más vulnerables ante el cambio climático, para efectos de atender el mandato de adaptación de la Ley General de Cambio Climático.
También es necesario aumentar los recursos presupuestales para el año fiscal 2014 en adelante, para dar cumplimiento a los mandatos de adaptación a la Ley General de Cambio Climático. Si se tienen recursos derivados de los impuestos a los combustibles fósiles, deben ser orientados a este tipo de programas a través del Fondo para el Cambio Climático. Así, los recursos presupuestales otorgados podrían contribuir para que los gobiernos municipales, con el apoyo de los gobiernos estatales y federal, a realizar en un corto plazo sus atlas de riesgo, planes de desarrollo urbano y ordenamientos ecológicos locales, los que deberán tener claramente un carácter integrador para determinar así las decisiones de política en el territorio municipal.
Finalmente, no se omite señalar que en las condiciones actuales, en este año 2013, no va a ser posible cumplir el mandato de la Ley General de Cambio Climático con relación a que los atlas locales de riesgo de los asentamientos humanos más vulnerables ante el cambio climático se encuentren integrados y publicados y que difícilmente para antes del 30 de noviembre de 2015, los municipios más vulnerables ante el cambio climático, en coordinación con las entidades federativas y el gobierno federal, contarán con un programa de desarrollo urbano que considere los efectos del cambio climático. ¿Se va a aplicar el artículo 116 de sanciones a los servidores públicos de la referida Ley o es letra muerta?