Octavio Klimek Alcaraz

Ley de Hidrocarburos y el ambiente

Dentro del paquete de iniciativas del Ejecutivo Federal de legislación secundaria producto de la reciente reforma constitucional en materia energética, se encuentra la iniciativa de Ley de Hidrocarburos, en la que además se reforman diversas disposiciones de la Ley de Inversión Extranjera; Ley Minera y Ley de Asociaciones Público Privadas.
La Ley de Hidrocarburos es la joya de la corona de la reforma energética; en ella se regula la industria de hidrocarburos en territorio nacional. Se trata de la ley que regula toda la cadena de actividades de la industria de los hidrocarburos, desde su reconocimiento, exploración, explotación, refinación, transporte, comercialización, entre otras actividades. Es en esta ley donde se va a regular la entrega de asignaciones para realizar actividades de exploración y extracción a Petróleos Mexicanos (PEMEX) o cualquier otra empresa productiva del Estado, y contratos también de exploración y producción de hidrocarburos al propio PEMEX o cualquier persona moral. Es la Ley que envía en la praxis a los archivos históricos el proceso de nacionalización del petróleo en 1938. Se trata de una iniciativa extensa de ley de 123 artículos con 28 artículos transitorios.
Al ser una ley petrolera, su esencia es promover dicha actividad económica, que va a impactar de múltiples formas, no sólo en el subsuelo, sino también en el suelo de las tierras urbanas, forestales, agrícolas y pecuarias, así como los ríos, lagunas y mares del territorio mexicano. Por ello, incluso para cuidar los aspectos regulatorios y de supervisión en materia de seguridad industrial y operativa, así como la protección ambiental, se está creando la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como organismo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat).
Seguramente muchos quisiéramos que esta Ley buscará que la industria de los hidrocarburos cuidará de manera más racional los hidrocarburos, ya que durante décadas gobierno tras gobierno dilapidaron los hidrocarburos, explotándolos de tal forma que entramos en declinación al ser un recurso no renovable y para colmo dejaron de invertir en suficiencia en PEMEX, ya que sólo les interesaba quedarse de manera confiscatoria con la venta de los hidrocarburos al exterior. A la fecha PEMEX contribuye con alrededor de 40 por ciento del presupuesto federal anual.
Quienes viven en zonas petroleras han conocido lo bueno y lo malo de esta industria. La actividad petrolera es una actividad de riesgo industrial y ambiental, que hay que saber manejar. Por ello, se debe reconocer, por ejemplo, que PEMEX tiene un sistema de protección ambiental sólido y fuertemente institucionalizado. Seguramente, el mayor problema que se tiene en la empresa es la falta de recursos suficientes para invertir no solo en actividades preventivas de la protección del medio ambiente, sino en ir acabando con los pasivos ambientales, que no han sido remediados históricamente por insuficiencia presupuestal. Estoy cierto que si se le diera una real autonomía de gestión presupuestal, libre del corset de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, habría recursos en suficiencia para atender estos asuntos ambientales. Además PEMEX conoce bien el cumplimiento de la normatividad ambiental y al sector gubernamental ambiental, a la Semarnat y a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa). Su mayor problema es cambiar la percepción de la población, de que en donde está PEMEX existen necesariamente problemas ambientales sin solución, esto sin disminuir el impacto ambiental de la actividad petrolera.
La preocupación de un servidor es por las nuevas empresas petroleras que ingresarán a trabajar en México vía la Ley de Hidrocarburos. La experiencia indica que las grandes compañías de hidrocarburos vienen a realizar negocios, que seguramente cumplen con las regulaciones en sus países de origen, y que buscan ir más allá, aplicando las mejores prácticas en ellos. Sin embargo, si están en un país que no les exigen en la misma forma que en sus países de origen, léase Estados Unidos de América o países de la Unión Europea, pueden incurrir en bajar su desempeño ambiental. Por ejemplo, existen casos bien documentados en Sudamérica y África. Seguramente muchas de estas grandes compañías petroleras van a incursionar en las aguas profundas del territorio mexicano debido a su conocimiento tecnológico y capacidades de inversión. Aunado a ello, también vienen también empresas medianas y pequeñas, incluso de origen mexicano, a explotar los hidrocarburos de yacimientos no convencionales, como las lutitas. Ya están en Texas y solo brincarán el charco para ingresar en Coahuila, Tamaulipas o Nuevo León, irónicamente lo que los puede frenar un poco es la inseguridad generada por el crimen organizado en esas regiones.
La Semarnat a través de su nueva agencia tiene un reto enorme, requiere personal de altas capacidades técnicas, muy bien pagados e incorruptibles, equipamiento muy especializado y muchos recursos para operar, si quiere tener real capacidad regulatoria y de supervisión sobre estos nuevos actores de la industria petrolera.
Por todo ello, necesariamente tiene que vincularse la nueva Ley de Hidrocarburos con el tema ambiental. Por ejemplo, se señala en la iniciativa de dicha ley, en su artículo 41 que el Ejecutivo Federal, a propuesta de la Secretaría de Energía, establecerá zonas de salvaguarda en áreas que por sus posibilidades así lo ameriten. Las zonas de salvaguarda son definidas como “Área que el Estado reserva para limitar las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos.” Se trata de zonas donde no se autorizan las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos. En nuestra opinión, debe además de la Secretaría de Energía participar la propia Semarnat, ya que no debe ser un asunto meramente de contabilidad de reservas de hidrocarburos. En la creación de una zonas de salvaguarda deben considerarse otros bienes nacionales como el agua, y pueden ser además éstas de gran importancia para la conservación de la diversidad biológica y cultural del país. En el mismo sentido de tratamiento se debe incluir a la nueva Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos con la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), para que elaboren de manera conjunta el dictamen técnico que debe desarrollar la zona de salvaguarda, y en donde hasta ahora se propone que participe sólo la CNH.
También se sugiere reformar el segundo párrafo del artículo 90, que en la iniciativa dice:
Artículo 90…
Con el fin de promover el desarrollo sustentable de las actividades que se realizan en los términos de esta Ley, en todo momento deberán seguirse criterios que fomenten la protección, la restauración y la conservación de los ecosistemas, además de cumplir estrictamente con las leyes, reglamentos y demás normativa aplicable en materia de medio ambiente, recursos naturales, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, así como de pesca.
Al respecto, dado que el desarrollo sustentable debe ser un proceso evaluable, se propone que no quede este tema en meramente aspiracional (fomentar) en la ley, sino que sea evaluado por la Agencia Nacional de Seguridad y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos. La evaluación resultaría más útil, ya que si fomentaría la implementación de los criterios que se proponen. Por ello, el segundo párrafo del artículo 90 quedaría así:
Artículo 90…
Con el fin de promover el desarrollo sustentable de las actividades que se realizan en los términos de esta Ley, en todo momento deberán evaluarse a través de la Agencia mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social el mejoramiento de la calidad de vida y la productividad de las personas, fundadas en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de los recursos naturales por parte de la industria de hidrocarburos, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras en sus áreas de influencia, además de cumplir estrictamente con las leyes, reglamentos y demás normativa aplicable en materia de medio ambiente y recursos naturales.
Seguramente, hay que reflexionar más sobre como vincular esta Ley de Hidrocarburos con el ambiente. Ahora las condiciones legislativas seguramente no son las mejores para cuestiones como el ambiente, es la economía y la ganancia en el mercado lo que importa.