Octavio Klimek Alcaraz

Zonas de salvaguarda

Uno de los temas, que puede llegar a generar  tensiones sociales y ambientales es el del uso de la tierra en el marco de la reforma energética propuesta por el Ejecutivo Federal.
Recuérdese, que el artículo Octavo Transitorio de la reforma constitucional en materia de energía publicada en el Diario Oficial el 20 de diciembre de 2013 señala que:
Octavo. Derivado de su carácter estratégico, las actividades de exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, a que se refiere el presente Decreto se consideran de interés social y orden público, por lo que tendrán preferencia sobre cualquier otra que implique el aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos afectos a aquéllas.
La ley preverá los términos y las condiciones generales de la contraprestación que se deberá cubrir por la ocupación o afectación superficial o, en su caso, la indemnización respectiva.
Es decir, en nombre del interés social y orden público se podrán ocupar tierras de propiedad social o de un particular en forma total o parcial para que un particular, nacional o extranjero, mediante contrato realice actividades petroleras. El contratista de la actividad petrolera negociará con los dueños de la tierra si no hay acuerdo, entonces se dará la llamada servidumbre energética, que no es más que una expropiación disfrazada por el tiempo de vigencia del contrato de la empresa petrolera. Habrá que ver cómo todo este procedimiento, que se está discutiendo a detalle en el proceso de dictamen de la Ley de Hidrocarburos. Se recomienda conocer el proyecto de dictamen en la página electrónica de la Comisión de Energía del Senado de la República: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/reforma.php
En ese contexto, dentro de este proceso de ocupación primordial de la tierra del país para la actividad petrolera, se tiene una oportunidad de que ciertas áreas no sean ocupadas para actividades petroleras, son las denominadas Zonas de Salvaguarda. El proyecto de Dictamen de la Ley de Hidrocarburos define a las Zonas de Salvaguarda en su fracción XXXIX del artículo 4º. de la forma siguiente:
Artículo 4.- Para los efectos de esta Ley se entenderá, en singular o plural, por:
XXXIX. Zona de Salvaguarda: Área que el Estado reserva para limitar las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos.
La definición sugiere “limitar” las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos en áreas que el Estado reserva. Es decir, no prohíbe expresamente dichas actividades, solo les pone límites. Se propone por ello que su definición sea más precisa y clara, en el sentido de excluir o prescindir las citadas actividades, quedando de la siguiente forma:
Artículo 4.- Para los efectos de esta Ley se entenderá, en singular o plural, por:
XXXIX. Zona de Salvaguarda: Área que el Estado se reserva y en donde excluye las actividades de Exploración y Extracción de Hidrocarburos.
Debe aclararse, que este tipo de zonas se encuentra en los hechos de manera consistente en la legislación ambiental con diferentes denominaciones, aunque con propósitos similares, dar en destino de protección o restauración una superficie determinada. Por ejemplo, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente existen las zonas intermedias de salvaguarda (Art. 2-IV y 148), las zonas de restauración ecológica (Art. 2-II, 78 y 78 BIS), adicional a estas zonas la LGEEPA considera a las áreas naturales protegidas en todo un sistema nacional (Art. 44 al 77 BIS); en la Ley de Aguas Nacionales, se definen las zonas de protección, zonas reglamentadas, zonas de reserva, zonas de veda, zonas marinas mexicanas (Art. 3º. Fracciones LXII, LXIII, LXIV y LXV).
Posteriormente en el proyecto de dictamen de la Ley de Hidrocarburos se establece en su artículo 41, la forma de establecer las Zonas de Salvaguarda, y dice:
Artículo 41.- El Ejecutivo Federal, a propuesta de la Secretaría de Energía, establecerá Zonas de Salvaguarda en áreas que por sus posibilidades así lo ameriten. La incorporación de áreas específicas a las Zonas de Salvaguarda y su desincorporación de las mismas será hecha por decreto presidencial, fundado en los dictámenes técnicos respectivos que al efecto elabore la Comisión Nacional de Hidrocarburos y, en su caso, considerando la opinión de la Agencia.
Es decir, solo mediante propuesta de la Secretaría de Energía (Sener), existe la posibilidad de que el Ejecutivo Federal establezca las Zonas de Salvaguarda, esto con base en el dictamen técnico de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), considerando, en su caso a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
Al respecto, sería más razonable lograr una coordinación entre los posibles objetivos de la Sener y los objetivos ambientales de preservación del territorio, evitando con ello conflictos y litigios por la interpretación del destino de determinadas áreas del territorio nacional. Por ello, se propone, para la creación de las Zonas de Salvaguarda conforme a la Ley de Hidrocarburos, que se deban considerar alinear y armonizar con otras zonas u áreas ya creadas, por sus “valoración ambiental, social o económica”, que pueden ser estratégicas o prioritarias por su importancia para la conservación de servicios ambientales como el agua, de la diversidad biológica y cultural del país. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), y sus organismos del sector como la Comisión Nacional del Agua (CNA), y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp), son las responsables de la creación, administración y vigilancia de este tipo de zonas. Por ello, la Semarnat debe participar en tal decisión, desde su inicio y de manera conjunta en forma igual para la definición de las Zonas de Salvaguarda conceptualizadas en la Ley de Hidrocarburos en tal decisión, junto con la Sener, y en el mismo sentido de tratamiento se debe incluir a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.
Se propone que el artículo 41 diga:
Artículo 41.- El Ejecutivo Federal, a propuesta conjunta de la Secretaría de Energía y de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, establecerá Zonas de Salvaguarda en áreas que por su valoración ambiental, económica o social así lo ameriten. La incorporación de áreas específicas a las Zonas de Salvaguarda y su desincorporación de las mismas será hecha por decreto presidencial, fundado en los dictámenes técnicos respectivos que al efecto elaboren de manera conjunta la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Agencia.
En concordancia con dicha propuesta deberá armonizarse en la redacción con la fracción I del artículo 42. El artículo 42 quedaría así:
Artículo 42.- Corresponde a la Secretaría de Energía:
I.- Proponer al Ejecutivo Federal, con base en un dictamen técnico de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y de la Agencia, las Zonas de Salvaguarda, y

IV.- La atribución a que se refiere la fracción I anterior, será propuesta conjunta con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
La atribución a que se refiere la fracción II anterior, requerirá de la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público:
Asimismo, se propone adicionar un artículo transitorio, para que en el plazo de un año se decreten por el Ejecutivo Federal las primeras Zonas de Salvaguarda en la Ley, conforme a su valoración ambiental, económica o social. Atendiendo dicha valoración, así como la incompatibilidad evidente entre la actividad de la industria petrolera con la de preservar ecosistemas representativos del país, que es la función primordial de un área natural protegida, se propone que las áreas naturales protegidas, que integran el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas sean consideradas de manera expresa como Zonas de Salvaguarda. De la misma forma, que se utilicen para identificar otras áreas a través de los criterios del ordenamiento ecológico del territorio señaladas en el artículo 19 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, éste artículo dice lo siguiente:
Artículo 19.- En la formulación del ordenamiento ecológico se deberán considerar los siguientes criterios:
I.- La naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas sobre las que la nación ejerce soberanía y jurisdicción;
II. La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes;
III. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales;
IV. El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales;
V. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o actividades, y
VI.- Las modalidades que de conformidad con la presente Ley, establezcan los decretos por los que se constituyan las áreas naturales protegidas, así como las demás disposiciones previstas en el programa de manejo respectivo, en su caso.
Atendiendo lo anterior, el artículo transitorio sería el siguiente:
Artículo Transitorio.- El Ejecutivo Federal, a propuesta de las Secretaría de Energía y de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a más tardar dentro de 365 días naturales, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, establecerá Zonas de Salvaguarda en áreas que por su valoración ambiental, económica o social así lo ameriten. Asimismo, dentro de las Zonas de Salvaguarda decretadas estarán consideradas las áreas naturales protegidas incluidas en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, así como aquellas áreas que atiendan los criterios del ordenamiento ecológico del territorio, señalados en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
En fin, no hay peor lucha que la que no se hace. Así que divulgamos nuestras propuestas.