Un diputado de Guerrero propuso al pleno del Poder Legislativo un exhorto al presidente municipal de Acapulco “para que mejore la operación del presupuesto, en atención a los resultados del sistema de evaluación del desempeño, porque sus niveles de avance están a la baja”, según registró El Sur hace cinco días. El Congreso cayó en el garlito haciendo suya la propuesta del diputado Samuel Reséndiz Peñaloza, y el órgano legislativo quedó evidenciado por su parcialidad, falta de información y por usar figuras como el exhorto para tratar de dañar a sus adversarios políticos.
El legislador se basó en la información de un diagnóstico denominado “Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el párrafo tercero del artículo 80 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental”, elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que permite conocer el avance alcanzado en la implantación y operación del Presupuesto Basado en Resultados (PbR) y del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)”.
Pero la lectura fue mala y la interpretación pésima, ya que Reséndiz Peñaloza enfocó las baterías en contra del ayuntamiento de Acapulco y olvidó que el diagnóstico también incluía al municipio de Ometepec y al gobierno del estado, ambos con muy bajas calificaciones. Además, el PbR y el SED son políticas nacionales, aplicables a todos los programas presupuestarios del país, por lo que la mayoría de los gobiernos municipales y dependencias de Guerrero son sujetos de esta normativa.
Para elaborar el diagnóstico 2017, la Secretaría de Hacienda, en el caso de los municipios, aplicó dos criterios de selección: el municipio con mayor población y el municipio cuya población se acercara más al promedio estatal. En el caso de Guerrero se seleccionaron los ayuntamientos de Acapulco y Ometepec. Pero casualmente el diputado defenestró sólo a uno.
Hay un par de cuestiones que quedan sueltas: una es por qué el Congreso no extendió el exhorto al municipio costachiquense y al gobierno del estado, que en el diagnóstico obtuvieron calificaciones muy bajas, e incluso por qué no hacerlo extensivo a todos los municipios de Guerrero, pues aunque no fueron seleccionados en el estudio, éstos sin lugar a dudas tienen bajísimos niveles de desempeño.
La segunda pregunta importante es de qué manera evalúa el Congreso del estado sus propios avances y desempeño en esta materia, y especialmente, dónde se publican los resultados. Pero a esto, ninguno de los diputados hizo alusión.
El documento al que se refirió el diputado Reséndiz fue realizado por la SHCP en coordinación con los gobiernos de las 32 entidades federativas y de 62 municipios y dos demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. Se basa en “el análisis del nivel de capacidades existentes en los ámbitos clave de la gestión del gasto, mediante la aplicación de cuestionarios. Se ha aplicado para las entidades federativas en seis ocasiones (2010, 2012, 2014, 2015, 2016 y 2017); a partir de 2014 se incluyó el análisis de una muestra de municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México”, agrega el documento.
Advierte el diagnóstico que debido a que la metodología ha evolucionado a través de los años, los resultados cuantitativos de cada ejercicio no son comparables entre sí, salvo en los casos que se muestran en los informes respectivos.
Esta advertencia es significativa porque el diputado promotor del exhorto basó su argumento en los resultados alcanzados por el ayuntamiento de Acapulco en 2017 y años anteriores, es decir, comparó los avances entre ejercicios, cuando la SHCP recomienda no hacerlo porque no son equiparables.
El exhorto fue aprobado con carácter de “urgente y obvia resolución” por los diputados del PRI, PVEM, MC y PAN. En contra votó el PRD, y Morena se abstuvo. Es un exhorto que quedará en el cajón de las vergüenzas del Congreso del estado de Guerrero.

Acapulco responde

El propio ayuntamiento de Acapulco le enmendó la plana al Congreso del estado mediante un desplegado que publicó en la prensa un día después del “exhorto”. En la primera línea le espeta que “Acapulco se encuentra 22 puntos porcentuales por arriba de la media nacional” y dentro de los nueve municipios con mayor población, con mejor calificación en dicho estudio. Más adelante subraya que de acuerdo con los resultados, el ayuntamiento de Acapulco “aumentó 18.5 puntos su nivel de capacidad en materia de implantación y operación del PbR y del SED en relación al ejercicio 2016”.
También le informa al Congreso que la administración de Acapulco “es la séptima con mayor crecimiento en materia de cumplimiento de las disposiciones, al registrar un 48.0% en el 2017 contra los 29.5 puntos del año anterior”.
Por cierto, el diagnóstico de la SHCP menciona que en 2017 sólo dos municipios (Mérida y Puebla) alcanzaron un nivel de avance Alto en la implementación de PbR-SED; tres registraron avance Medio Alto (Querétaro, San Luis de la Paz y Guadalajara); cuatro se destacaron en el rango Medio Bajo (Centro, Morelia, Hermosillo y García); y 49 municipios y las dos CTCDMX se ubicaron en el segmento Bajo de avance; en este último rango se localizan Acapulco (48 por ciento) y Ometepec, que fue el municipio con menor porcentaje de avance, con un índice de 0.5. El promedio nacional para este rubro fue de 26 por ciento.
En el caso de los gobiernos estatales, el dignóstico indica que 12 estados tuvieron un nivel de avance alto, 10 alcanzaron el nivel Medio Alto; cinco entidades federativas registraron un nivel Medio Bajo y otras cinco estuvieron en el Bajo.
El gobierno de estado de Guerrero ocupó el antepenúltimo sitio con sólo 36.8 por ciento de avance; el estado que encabeza la lista (México) tiene 96.8 por ciento, y el promedio nacional se ubicó en 65.3 por ciento.
Históricamente Guerrero ha ocupado las últimas posiciones en este registro de avances en la implementación del PbR y el SED. Desde que la SHCP inició los diagnósticos en 2010, el estado se ha movido entre los lugares 20 y 31 del registro nacional, éste último obtenido en 2016.

Qué es el PbR-SED

La Gestión para Resultados es una nueva forma de gestión pública que permite, según sus impulsores, mejorar los beneficios de los programas, por medio de la descentralización de la toma de decisiones y de generar un fuerte vínculo entre las asignaciones presupuestarias y los objetivos a alcanzar. En este marco, se desarrolló el Presupuesto basado en Resultados (PbR) como una herramienta de planeación y gestión estratégica, a efecto de buscar la asignación eficiente de los resultados públicos, de acuerdo con el desempeño de los programas presupuestarios.
Para concretar el PbR se utilizan dos herramientas que permiten conocer el desempeño de los programas presupuestarios y de la actividad gubernamental en general. Se trata de mecanismos que facilitan el seguimiento y evaluación de las acciones gubernamentales, a partir de las cuales se obtiene información que ayuda a mejorar el desempeño y en su caso, corregir el rumbo de los programas presupuestarios.
El Sistema de Evaluación del Desempeño es el mecanismo que concentra y proporciona la información necesaria para llevar a cabo todas estas actividades de mejora. Su respaldo legal está en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que define al SED como “El conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos”.
Entre las actividades del SED están las evaluaciones externas a políticas y programas, la evaluación del desempeño y calidad en el ejercicio del gasto con base en indicadores estratégicos y de gestión.

Obligación de estados y municipios

El PbR y el SED son iniciativas que deben realizar no sólo los ayuntamientos de Acapulco y Ometepec o la administración pública federal, sino todas las dependencias públicas del país, incluido el Congreso del estado.
Estos mecanismos tienen un respaldo constitucional, en el artículo 134, reformado en 2008, que establece que tanto la federación como los estados y municipios tienen el compromiso de administrar los recursos públicos con “eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez”, lo cual fortalece el objetivo de alcanzar un PbR.
En el ámbito federal, el PbR y el SED se iniciaron en 2006 con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. La incorporación de estados y municipios a estos procesos de PbR y SED se concretó con la publicación en 2008 de la Ley General de Coordinación Gubernamental. Particularmente los artículos 79 y 80 complementan lo que establece la LFPRH, al indicar la obligatoriedad de las entidades federativas, los municipios y las CTCDMX de evaluar el resultado de la aplicación de sus recursos, además de homologar y estandarizar tanto las evaluaciones como los indicadores estratégicos y de gestión.

El PbR-SED en Guerrero

Desde 2011, el Prespuesto de Egresos del Estado de Guerrero de cada año hace referencia al ejercicio de los recursos públicos de acuerdo con el PbR y el SED. En el presupuesto más reciente, el de 2017, en el capítulo de Política de Gasto se lee que “se atenderá y vigilará el correcto ejercicio de los recursos bajo los criterios y las disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestal (…) bajo un esquema de PbR y del SED. Con ello, esta administración privilegia la evaluación permanente de los recursos para el cumplimiento de los objetivos que se han programado (…)”.
Sin embargo, ninguno de los poderes del estado ni los órganos autónomos ni en general los ayuntamientos de Guerrero publican información sobre los avances del PbR y del SED, no obstante que uno de los objetivos de estas iniciativas es precisamente la transparencia y la rendición de cuentas hacia la ciudadanía.
El SED, por ejemplo, considera la realización de actividades de seguimiento o monitoreo y evaluación (evaluaciones externas a políticas y programas, la evaluación del desempeño y calidad en el ejercicio del gasto con base en indicadores estratégicos y de gestión). Pero en Guerrero no existe información pública al respecto, o es parcial y desactualizada.
En el portal electrónico del gobierno del estado, hay una sección de transparencia fiscal y dentro de ésta, información sobre “evaluación de resultados”; sin embargo, propiamente sobre el tema sólo aparecen evaluaciones específicas sobre algunos fondos y programas y matrices de indicadores de gestión también de algunos programas o dependencias, todo con información de los gobiernos de Aguirre u Ortega Martínez.
Por cierto, las únicas evaluaciones externas que se publican fueron elaboradas por la empresa Sicrefi Consculting SC (de la cual no se puede acceder a su portal electrónico) en 2014; realizó seis evaluaciones, según la página del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), cobradas en 600 mil pesos, más IVA, cada una. La página del gobierno del estado también reporta tres evaluaciones externas, elaboradas por Julio César Sesma Moreno y publicadas en 2013, sin que se especifique su costo para el erario.
Del gobierno actual, no hay ningún registro de evaluaciones externas, ni seguimiento o monitoreo de acciones o programas en el marco del SED.
La Auditoriía Superior de la Federación señaló que “la evaluación, como instrumento clave para apoyar el proceso de mejora del gasto federalizado, presenta un débil desarrollo, tanto en el ámbito de las entidades federativas y municipios, como a nivel nacional”. Comentó que los pocos avances que se presentan en las entidades federativas en el tema de evaluación buscan más dar cumplimiento a la normativa que utilizar la evaluación como un medio para mejorar la operación y los resultados de los fondos y programas.
De acuerdo con las auditorías realizadas por el órgano fiscalizador federal al SED del gasto federalizado en las 32 entidades federativas, se determinó que su desarrollo presenta poco avance. Como resultado, la evaluación no ha tenido un rol de apoyo a la mejora de la gestión de estos recursos, salvo escasas excepciones.
De acuerdo con los resultados de un índice diseñado por la ASF para medir los avances del SED, se tiene un promedio nacional de avance de 49.9 por ciento, destacando tres estados que están por arriba de los 90 puntos: Yucatán (90.5), Chihuahua (94.9) y Oaxaca (91.8). Los peores avances son para Durango (13.3), Baja California Sur (2.5) y Guerrero (0.0). Es el único estado que no presenta ningún avance.