Ordenar el territorio

La ordenación del territorio es un instrumento valioso, que debe ser de enorme prioridad en cualquier planteamiento de desarrollo sustentable. Con él se puede lograr un modelo de desarrollo en las que diversas políticas sectoriales de manera integral y articulada confluyan. Se trata de impulsar un nuevo orden en el territorio, ante su evidente desorden, este nuevo modelo de orden territorial se busca sea más democrático y justo socialmente, en donde lo ecológico y lo económico sea racional y sostenible.
Es decir, las personas deben lograr vivir sin rebasar la capacidad de carga del territorio en el que habitan, y al mismo tiempo reducir la desigualdad y la inequidad. Esta capacidad de carga abarca tanto la disponibilidad de recursos naturales, como los límites de absorción de los desechos y la contaminación.
En el trabajo de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe “Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente” (Ed. FCE, 1991), se señala que “el ordenamiento del territorio como política de Estado puede ofrecernos una serie de posibilidades concretas a través de la instrumentación de medidas tendientes a lograr los siguientes objetivos”:
Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y sociales con relación al aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Formar y controlar las actividades contaminantes.
La descentralización y desconcentración económica en la búsqueda de un desarrollo regional más armónico.
La delimitación de los fines y usos de la tierra, de acuerdo con su vocación ecológica y la demanda que exista sobre ella.
El señalamiento de los espacios sujetos a un régimen especial de protección, conservación o mejoramiento.
El equipamiento del territorio con el propósito de habilitarlo para lograr un desarrollo sustentable.
La protección de las zonas de ocupación contra los fenómenos de carácter natural que puedan afectarlas.
La preservación de monumentos históricos y arquitectónicos.
La conservación del paisaje.
Es importante recalcar que la ordenación del territorio no debe ser un propósito en sí mismo, sino que debe facilitar la implementación de políticas de manejo y aprovechamiento sostenido de los ecosistemas y el paisaje. Debe llegar a ser parte de una política de los ecosistemas y el paisaje mucho más amplia, para transitar al desarrollo sustentable.
Sin embargo, en México no se ha logrado orientar el ordenamiento del territorio en sus diferentes escalas, para proporcionar una visión del manejo presente y futuro de país. Existe una creciente no sostenibilidad del modelo predominante de ordenación del territorio y de ciudad (por ejemplo, usos ineficientes del suelo, agua, de la energía).

En mucho, ha pesado la visión de las instituciones públicas responsables, así como los intereses de grupos económicos poderosos, que imponen, en última instancia, sus intereses particulares sobre el público, y condicionan la propia acción del Estado sobre el territorio.
Así, normalmente se presiona a los responsables de la ordenación del territorio para inducir proyectos de inversión del sector público e incluso a cambiar los destinos del suelo por ejemplo en áreas urbanas, a través de instrumentos sectoriales del desarrollo urbano, para lograr un rumbo favorable a esos intereses particulares. Olvidando la visión multi y transectorial que puede dar la ordenación territorial.
La necesidad urgente de una política y legislación sobre la ordenación del territorio es incuestionable. Si de verdad se pretende transitar hacia el desarrollo sustentable en México, esto no se puede dejar a los vaivenes del mercado el ordenar el territorio del país. Algunos argumentos en contra de dejar al mercado la ordenación del territorio, son:
Primero, hay que tener respuestas precisas a la sociedad por las autoridades responsables de cómo instrumentar la localización de las actividades productivas y de generación de los asentamientos humanos. Al respecto, se debe cuidar que las decisiones sobre la localización de las actividades económicas no sea en función de los intereses actores privados, que por regla general no conllevan a una distribución territorial de los usos del suelo, que sea óptima desde el aspecto de los intereses colectivos o públicos.
Segundo, la visión preventiva, que proporciona la ordenación del territorio busca evitar, que los agentes económicos privados generan efectos o costes externos a sus proyectos particulares, que se manifiestan como impactos negativos, y en muchos casos difusos, de carácter social, económico o ambiental difícilmente expresados en un valor monetario. Algunos ejemplos son la fragmentación del paisaje, reducción de la biodiversidad, la destrucción de servicios ambientales o la contaminación ambiental.
Cuarto, existen bienes comunes, que necesitan de una gestión pública, dado que el mercado no debe, ni puede asignarles un valor de mercado. Algunos ejemplos son el agua, los espacios naturales que nos proporcionan servicios ambientales como el aire y el agua misma, el equilibrio del clima, o mantenimiento de la diversidad biológica.
Quinto, se tiene que prever o cuando menos mitigar con suficiente tiempo, con visión no sólo del pasado y presente, sino también del futuro, los posibles riesgos de daños e impactos adversos al territorio por las actividades humanas, en especial a través de los evidentes efectos adversos del cambio climático. De tal forma que se puedan evitar o por lo menos mitigar.
Se debe señalar que la ordenación territorial es un instrumento, que aporta soluciones donde la lógica de mercado no es capaz de resolverlo. De tal forma que los propios agentes económicos privados llegan a tener mayor seguridad y certidumbre en sus inversiones.
Por ello, es necesario generar un nuevo marco normativo para el ordenamiento territorial en el país, que supere la actual fragmentación y desarticulación en la materia, en donde por un lado se tienen actuando en paralelo en niveles jerárquicos similares desde el sector ambiental a los ordenamientos ecológicos territoriales locales, desde el sector de la protección civil a los atlas de riesgo municipales y desde el sector urbanístico a los planes de desarrollo urbano, cuando pueden ser instrumentos transversales. No es eficaz tener ese conjunto de instrumentos actuando al mismo tiempo de manera desarticulada en un territorio municipal.
Si a esto se suma que los procesos de “participación social”, normalmente se utilizan para legitimar procesos de arriba hacia abajo, en donde construir ciudadanía es lo que menos importa, ya que se busca corporativizar y hacer clientelismo político, podemos ver que el problema es delicado y difícil. Finalmente, se acaban definiendo las pretendidas políticas de ordenar el territorio y los espacios públicos fuera de las áreas y del conocimiento de quienes son el objeto de su aplicación, la ciudadanía local.
Otro asunto que preocupa es que en buena parte del país no existen los suficientes grupos de trabajo consolidados para estos enormes retos, en especial, las instituciones gubernamentales carecen del personal técnico que pueda realizar las funciones de evaluación y control de los ordenamientos territoriales, mucho menos existen dichos grupos con la suficiente fortaleza para desde ese ámbito de trabajo, orientar el gasto público como resultado del ordenamiento del territorio estatal o municipal.
Por ello, si el actual modelo de gestión pública del territorio no está funcionando debería buscarse por lo menos su transformación. Se tiene un instrumento, que con todo y esos obstáculos, es de un enorme valor para México. Se necesita una gran dosis de voluntad política para perfeccionarlo.
De hecho, en la actualidad hay una enorme dispersión de competencias públicas federales relacionadas con la ordenación territorial, en dependencias como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), la Secretaría de Gobernación (Segob), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), por citar algunas de ellas.
Hay múltiples órganos con distinto rango y naturaleza funcional que operan en los hechos de manera descoordinada, con mucho paralelismo en sus responsabilidades. Esto debido a que la ordenación territorial requiere de un trabajo transversal, integral y multidisciplinario, y los actuales instrumentos disponibles abordan el tema desde una perspectiva sectorial, que no fortalece esto. Lo anterior resulta en una práctica fragmentada de la ordenación territorial, que en nada ha contribuido al manejo integrado y coherente del territorio nacional.
En especial, con la ordenación del territorio, la planificación de estructuras locales y usos del suelo, que es una función netamente municipal, rebasa conceptos reduccionistas como el urbanismo. Es decir, el ordenamiento territorial en términos políticos, conceptuales y metodológicos debe lograr superar esas supuestas y absurdas fronteras entre la planeación urbana y rural, como se da a través de los llamados planes municipales de desarrollo urbano y los ordenamientos ecológicos locales.
Asimismo, se requiere una política de planificación territorial, que permita construir un proceso sostenido donde lo local sea armonizado con lo nacional y viceversa, para el ordenamiento y desarrollo de su territorio. Así, se deben de elaborar de manera articulada en la planeación territorial local también con planes y medidas sobre grandes espacios territoriales (por ejemplo, megalópolis, regiones).
Por ello, se debe señalar la enorme necesidad de legislar en la materia para detener esta dispersión de esfuerzos y promover la ordenación del territorio del país, en especial sus alcances normativos, buscando que sean armónicos y complementarios. No debe de omitirse que esta carencia de soporte jurídico, se complica en tanto que si existe en diferentes normas para los planes de ordenación de asentamientos humanos y los programas de ordenamiento ecológico territorial. Se trata de impulsar el ordenamiento del territorio de manera prioritaria en las áreas de alta conflictividad ambiental, económica y social con un enfoque territorial de cuencas, municipios y comunidades, buscando integrar los ordenamientos ecológicos territoriales, los planes directores de desarrollo urbano, y otros instrumentos sectoriales similares de ordenar el territorio.
Al respecto, se plantea:
Reformar la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para que tenga toda la fuerza legal el realizar y/o actualizar e implementar el ordenamiento ecológico del territorio terrestre y marino, así como en sus distintos niveles y/o escalas. Así como promover con pleno respeto y en coordinación con las entidades federativas y los municipios, la articulación del ordenamiento ecológico territorial con los planes de desarrollo urbano y otros instrumentos del territorio, realizando para ello las correspondientes evaluaciones regionales de impacto ambiental.
Realizar reformas legales en las actividades extractivas de recursos naturales no renovables para adecuarlas a las obligaciones constitucionales del Estado mexicano sobre derechos humanos y ambientales, garantizando su aplicación y cumplimiento obligatorio como son, eliminar el carácter preferente de la exploración, explotación y beneficio de minerales y/o hidrocarburo.