La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP29) tuvo lugar en Bakú, Azerbaiyán, del 11 al 22 de noviembre de 2024. Representantes de 197 países estuvieron presentes en el lugar.
En la declaración final, los participantes acordaron un nuevo marco para el financiamiento internacional de la mitigación y adaptación al cambio climático. Para 2035 a más tardar, se pondrán a disposición 300 mil millones de dólares anuales para hacer frente a los impactos climáticos en los países más pobres del mundo. Esto será financiado por los países industrializados. El acuerdo estuvo muy por debajo de las demandas de los representantes del Sur Global.
No hay avances en la eliminación gradual de los combustibles fósiles. En la última conferencia sobre el clima celebrada en Dubái en 2023, la comunidad internacional pidió por primera vez alejarse del carbón, el petróleo y el gas. El punto no se incluyó en la declaración final de 2023. La conferencia climática de 2024 pospuso la decisión hasta el próximo año. La próxima conferencia (COP30) sobre el clima tendrá lugar en Belém, Brasil, del 10 al 21 de noviembre de 2025.
Los países en desarrollo que esperaban apoyo para su acción climática dejaron a Bakú con mucho menos de lo necesario. Los países desarrollados y en desarrollo, que esperaban que todo el mundo emprendiera la tan necesaria transición energética al unísono, se marcharon decepcionados. A continuación, con base en el análisis de la Conferencia de Bakú del Earth Negotiation Bulletin publicado por el Instituto para el Desarrollo Sostenible (IISD, por sus siglas en inglés), se presenta un resumen de la traducción del mismo (https://enb.iisd.org/baku-un-climate-change-conference-cop29-summary)
Desde 2020, los países presentaron individualmente sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés) revisadas y completaron colectivamente en 2023 el primer Balance Global (GST, por sus siglas en inglés). Así, cada país aplicó su camino de una manera determinada a nivel nacional, y contribuyó a crear un mosaico colectivo proporcional a la magnitud de la crisis climática. O esa fue la esperanza. En Bakú debía presentarse una de las últimas piezas importantes: un nuevo objetivo de financiación colectiva cuantificada (NCQG, por sus siglas en inglés) para apoyar las ambiciones climáticas de los países en desarrollo, incluso en sus próximas NDC.
Bakú exacerbó las preocupaciones sobre la capacidad del Acuerdo de París para aumentar la ambición y seguir siendo relevante en un panorama multilateral cada vez más desgastado
En Bakú, los países observaron el Acuerdo de París y, especialmente, el GST del año pasado, y vieron diferentes historias. Para algunos, el mecanismo de intensificación del acuerdo –que el GST debería informar posteriormente a las NDC más ambiciosas– significaba hacer un seguimiento del paquete de transición energética acordado en Dubái. Para otros, significó centrarse directamente en las finanzas, elaborando el legado de Bakú como el momento de plantear promesas de apoyo para satisfacer las necesidades de los países en desarrollo. A medida que los países se miraban unos a otros para avanzar primero en materia de energía o finanzas, las dos cuestiones se entrelazaron en una desafortunada espiral descendente.
Si bien el programa de trabajo de dos años sobre el NCQG se denominó ad hoc, su objetivo era evitar la naturaleza improvisada del objetivo de 100 mil millones de dólares anunciado por la entonces secretaria de Estado de Estados Unidos, Hilary Clinton, en 2009. En aquel entonces, el número parecía sacado del aire para salvar la cara después de la decepcionante conferencia de Copenhague. Los retrasos en la consecución del objetivo y la falta de metodologías contables claras debilitaron la confianza; incluso en Bakú, los países seguían debatiendo si los países desarrollados habían superado o no el umbral de los 100 mil millones. Para el NCQG, los países celebraron mesas redondas y revisaron informes de expertos que establecieron la escala de la necesidad en billones. A pesar de la apariencia de un proceso basado en la práctica, las negociaciones y los resultados de Bakú aclararon lo que muchos sabían: las finanzas son profundamente políticas. Así, muchos de los errores de 2009 se repitieron.
Los países desarrollados esperaron hasta el último momento para poner finalmente sobre la mesa la cantidad propuesta. Mientras que el Grupo de los 77 y China pidieron 1.3 billones de dólares y los subgrupos presentaron expectativas de financiación pública de los países desarrollados en el rango de 440 mil 600 y 900 mil millones de dólares, el texto de los países desarrollados sólo incluía un marcador de posición, ya que intentaban atraer a los países en desarrollo más ricos a la base de contribuyentes. No sólo China y los estados del Golfo (entre otros) no estaban interesados, sino que Estados Unidos también reeligió a Donald Trump, lo que podría significar que Estados Unidos podría volver a abandonar el Acuerdo de París. A diferencia de 2009, la Unión Europea se quedó en gran medida sola en las reuniones finales y cargó con gran parte de la ira de Cuba, India, Bolivia, Nigeria y miembros de la sociedad civil que calificaron la cantidad final –300 mil millones de dólares al año para 2035– de “insulto” o “broma”.
Los 300 mil millones de dólares provendrán de una amplia variedad de fuentes, públicas y privadas, bilaterales y multilaterales, incluidas “fuentes alternativas” (no definidas). En un intento de ampliar la red, la decisión alienta a los países en desarrollo a contribuir sobre una base Sur-Sur, algo que muchos ya hacen cada vez más, pero no a través del Mecanismo Financiero y no con el mismo nivel de transparencia que los países desarrollados, que siguen directrices específicas para la presentación de informes.
No se trata sólo de la cantidad, sino de las profundas desigualdades en el sistema actual. A lo largo de dos años de debates, los países en desarrollo dejaron claro cómo el sistema financiero y de inversión mundial les está fallando a ellos y a la acción climática. El análisis bienal del Comité Permanente de Finanzas sobre los flujos de financiamiento climático confirma que la mayor parte del financiamiento (de todas las fuentes, incluido el gasto interno e internacional) fluye hacia Asia Oriental, Europa Septentrional y Occidental y América del Norte, en ese orden. El financiamiento climático público y privado descuida a los más vulnerables al clima y, en cambio, se inyecta en economías más grandes y de más rápido crecimiento. Los países menos adelantados (PMA) y los pequeños estados insulares en desarrollo se retiraron temporalmente de las consultas de la presidencia, porque sus mínimos de asignación, 220 mil y 39 mil millones de dólares, respectivamente, fueron borrados del texto propuesto por la presidencia. Esto se produjo a expensas de la solidaridad con aquellos que tienen las mayores limitaciones de capacidad y son particularmente vulnerables a los impactos climáticos.
La Hoja de ruta de Bakú a Belém hacia la 1.3T que se abrió paso en la decisión en las últimas etapas de las negociaciones considerará donaciones, instrumentos concesionales y no generadores de deuda, y medidas para crear espacio fiscal. Guarda silencio sobre otras prioridades financieras que desvían dinero de la acción climática, en particular, los 7 billones de dólares que se gastan anualmente en subsidios a los combustibles fósiles. Pero este silencio en particular no se limitó a las finanzas.
Los combustibles fósiles están en gran medida ausentes de las decisiones adoptadas en Bakú. Se aplazó cualquier decisión que insinuara una transición hacia el abandono de los combustibles fósiles, en particular la puesta en práctica del diálogo sobre la aplicación de los resultados del GST, la orientación sobre las características de las NDC y el programa de trabajo de transición justa. En cada caso, los borradores finales apenas susurraban sobre los combustibles fósiles. El texto del diálogo sobre el GST, que no se adoptó, se refería al párrafo de transición energética en la decisión del GST del año pasado. Es todo.
Hasta hace poco, el Objetivo Mundial de Adaptación era el menos desarrollado de los objetivos del acuerdo. El trabajo para hacerlo más tangible y guiar el progreso ha sido difícil y lento. Las partes dieron un importante paso adelante en Dubái en 2023 cuando acordaron las metas, y Bakú avanzó en las discusiones sobre la definición de indicadores para medir el progreso hacia esas metas. Las partes proporcionaron más orientación a los expertos que contribuían al proceso de definición de indicadores y acordaron elaborar una lista “manejable” de no más de 100 indicadores, incluidos, en última instancia, los medios de aplicación.
En lo que muchos consideran el segundo mayor avance en Bakú después del NCQG, las partes finalmente concluyeron las negociaciones necesarias para poner en pleno funcionamiento los mercados de carbono en el marco del Acuerdo de París. Las metodologías del Artículo 6.4 y los requisitos de remociones fueron adoptados el primer día, a pesar de haber sido rechazados dos veces antes, y las partes también lograron un avance en el Artículo 6.2. Utilizando los enfoques de cooperación del Artículo 6.2 y el mecanismo del Artículo 6.4, los países ahora pueden comenzar a registrar, emitir y comercializar créditos de carbono.
La adaptación y el Artículo 6 son ampliamente vistos como temas climáticos “centrales” que los negociadores saben cómo abordar. La equidad social ha demostrado ser más difícil. Las discusiones sobre género fueron tensas. El grupo árabe y la Federación de Rusia argumentaron en contra de las referencias a la “sensibilidad de género” y, junto con el grupo africano, se opusieron a terminología como “diversidad de género” e “interseccionalidad”. Esto subrayó la división de las partes en la relación entre los derechos humanos y el cambio climático.
Las nuevas NDC vencen en febrero de 2025. Muchos esperan que unos pocos países cumplan con este plazo y que el resto se anuncie más cerca de la conferencia de Belém. Con recursos de financiamiento limitados tal vez será difícil solicitar que países en desarrollo aumenten sus compromisos de mitigación. Esto se sabrá con mayor certidumbre en Belém.