El pasado martes 27 de junio del presente, el Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco), presentó su Informe Legislativo 2017. En palabras del boletín de prensa del Imco, en dicho Informe se “analiza la composición y conformación de los congresos locales, el manejo que hacen de los recursos públicos y su desempeño legislativo” (ver página electrónica http://imco.org.mx/competitividad/informe-legislativo-2017/).
Para realizar lo anterior, los investigadores del Imco consultaron los 32 sitios web de los congresos locales, sus marcos normativos, así como las correspondientes cuentas públicas. Asimismo, se enviaron 800 solicitudes de información a los congresos (25 a cada uno).
El Informe Legislativo se divide en tres secciones: la primera sección se refiere a la composición de los congresos locales; la segunda sección trata el manejo de recursos públicos, y la tercera sección analiza el manejo legislativo. Se presentan a continuación sus resultados.
1. Composición de los congresos locales.
En la composición de los congresos locales predominan siete partidos políticos (PAN con PRI 361 legisladores (32 por ciento), PAN 291 (26 por ciento), PRD 143 (13 por ciento), Morena 78 (7 por ciento), PVEM 77 (7 por ciento), NA 42 (4 por ciento) y MC 37 (3 por ciento). Además se ubican 95 legisladores (8 por ciento) en diferentes agrupaciones.
En México se tiene un total de mil 124 diputados locales, el promedio es de 35 legisladores por congreso. El 61 por ciento (686) fueron electos bajo el principio de mayoría relativa y 38 por ciento (438) bajo el de representación proporcional.
Mientras que un diputado federal representa a 247 mil 037 habitantes, un diputado local representa a sólo 99 mil 664 en promedio. Sin embargo, existen notables diferencias entre congresos. En el Estado de México cada legislador representa a 231 mil 512 habitantes, en Jalisco a 207 mil 973; pero la menor representación se encuentra en Campeche, con solo a 26 mil 716 y Colima 29 mil 912 habitantes. En el caso de Guerrero se tienen un legislador por cada 78 mil 418 habitantes.
Respecto a la paridad de género, en la actualidad el 58 por ciento de los legisladores son hombres (651) y el 42 por ciento mujeres (473). Sólo en cinco congresos se tiene más diputadas que diputados (Campeche, Chiapas, Chihuahua, Querétaro y Zacatecas).
2. Manejo de recursos públicos.
Para el 2017, las 32 legislaturas tiene programado un ejercicio de 13 mil 551 millones de pesos. En promedio, el presupuesto aprobado de los congresos locales es de 424 millones de pesos. Sin embargo, existen 10 congresos, que gastan sobre dicho promedio que en orden de mayor a menor gasto son: Ciudad de México, Estado de México, Michoacán, Jalisco, Veracruz, Sonora, Baja California, Guanajuato, Guerrero y Morelos.
Respecto al gasto por diputado se tiene un promedio de 11.1 millones de pesos al año. Sin embargo, las asimetrías son considerables, el congreso de Puebla opera con un presupuesto por diputado de 3.5 millones de pesos, mientras que la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México gasta 28.8 millones de pesos por cada legislador. Guerrero tiene un gasto promedio de 10 millones de pesos por legislador, que conforme al Informe comparado con congresos nacionales es mayor el gasto por legislador que el de Emiratos Árabes Unidos y ligeramente inferior al de la Asamblea de Francia.
Es conveniente destacar, que en siete congresos (Ciudad de México, Michoacán, Sonora, Baja California, Estado de México, Jalisco, Quintana Roo), el presupuesto por legislador es superior al de la Cámara de Diputados Federal (15.3 millones de pesos).
Un dato interesante del Informe, es que entre el 2012 y el 2017 pese a mantenerse el mismo número de legisladores, el presupuesto conjunto de los congresos creció 11.1 por ciento en términos reales.
También, se da un ejercicio discrecional entre el presupuesto programado y el ejercido. El Informe indica que en 2016, 19 congresos locales gastaron en conjunto mil millones de pesos adicionales a lo que originalmente presupuestaron. Las legislaturas que gastaron más de lo que se aprobaron fueron Querétaro 193.5 millones de pesos sobre lo presupuestado (65 por ciento de incremento), Ciudad de México 183.0 millones de pesos adicionales (10.1 por ciento) y Guerrero 120.4 millones de pesos (28 por ciento). En términos relativos también destacan en su incremento Hidalgo (57 por ciento), Puebla (31 por ciento), y Tamaulipas (29 por ciento).
Respecto a la distribución del gasto, el Informe indica que en 2016 el gasto de los congresos locales se destinó a salarios del personal (58.2 por ciento), servicios generales (18 por ciento), ayudas sociales (15.9 por ciento), y otros (7.9 por ciento). Asimismo, el Informe indica que, “aunque otorgar ayudas sociales no forma parte de las funciones de un legislador, 17 congresos gastaron en conjunto 1 mil 355.6 millones de pesos por este concepto. La Asamblea Legislativa de la Ciudad de México y los congresos de Guerrero y Veracruz ejercieron en ayudas sociales un total de 878 millones de pesos, cifra mayor a lo que se destinó a sus entes de fiscalización (865 millones de pesos).”
Una de los asuntos que recalca el Informe es el de la opacidad en el manejo de los recursos públicos. Sólo 13 (41 por ciento) congresos respondieron adecuadamente sobre su presupuesto y de éstos se pudo constatar que la información presentada en dichos documentos no cumple con los estándares mínimos en materia de calidad de la información presupuestal que se exige y que ya cumplen la mayoría de sus contrapartes en los poderes ejecutivos estatales. Solamente se conocen montos consolidados en grandes rubros de gasto y no en detalle. El Informe afirma que por ejemplo se desconoce cuáles y a cuánto asciende las distintas remuneraciones (sueldos, bonos, apoyos, compensaciones, entre otros conceptos) que perciben los diputados locales en la mayoría de los congresos. En especial, se destaca que 18 congresos no han adoptado los formatos para publicar de manera homogénea las remuneraciones de los diputados conforme a lo que establece la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
3. Desempeño legislativo.
El Informe indica que en 2016 el promedio de sesiones de los 32 congresos locales fue de 81, similar al del congreso de Guerrero. Baja California Sur, Zacatecas y Tlaxcala fueron los que más sesionaron con 162, 127 y 121 sesiones, respectivamente, y los que menos fueron Guanajuato, Aguascalientes y Querétaro con 49, 37 y 34 sesiones.
También se indica en el Informe, que el promedio de comisiones ordinarias es de 29. Solo Baja California, Guanajuato y Yucatán tienen menos de 20. De hecho se indica que el 70 por ciento de los parlamentos nacionales tienen en promedio 18 comisiones. Destaca que los congresos con más comisiones son los de Chiapas (42), Oaxaca (40) y Veracruz (40).
Un dato interesante es respecto al personal administrativo en los congresos locales. El Congreso de Puebla tiene tres plazas administrativas por cada legislador, mientras que en el otro extremo la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México existen 28 plazas por legislador. En el caso de Guerrero, se tienen 11 plazas por legislador. Es una diferencia importante entre congresos, cuando en general tienen funciones similares.
La facultad de fiscalizar de los congresos locales, que se ejerce a través de sus entidades de fiscalización (auditorías superiores), es fundamental. Con ello se revisa que los recursos se ejerzan de manera correcta, por ello el Informe considera que el presupuesto que se les destina refleja la prioridad que se da a la rendición de cuentas en el ejercicio del gasto. Al respecto, resulta que sólo la Auditoría Superior de Puebla tiene aprobado un presupuesto mayor que su congreso, mientras que la de Michoacán carece de autonomía financiera y está sujeta a los recursos que le otorgue su congreso.
Finalmente, en el Informe Imco propone:
1. Cumplir con lo que se legisla: en especial observar a cabalidad la legislación de trasparencia y contabilidad gubernamental.
2. Elaborar y publicar un proyecto de presupuesto de egresos con base en las normas y buenas prácticas de contabilidad gubernamental.
3. Apegarse al presupuesto aprobado y evitar su aumento.
4. Dotar de autonomía financiera a los entes de fiscalización superior locales.
Después de revisar este Informe me surgen algunas reflexiones. Creo que buena parte de la sociedad mexicana tiene una visión negativa del trabajo legislativo. Lo cual no es gratuito al conocer este Informe. Estoy seguro que la mayoría de los legisladores consideran merecido los salarios altos que reciben. Al respecto, soy de la opinión que un legislador debe recibir un salario adecuado a su función. Pero deben demostrar ante la sociedad que lo merecen realmente. Eliminar prebendas no goza de popularidad entre legisladores. Olvidan que finalmente son legisladores al servicio del Estado y no deberían tener mayor gasto público que los que la norma autoriza. Sin embargo, hay algunas prebendas, que de presentarse no tienen justificación alguna, por ejemplo, los gastos propios de particulares como bonos, seguros de vida y médico privados, necesitan eliminarse. Tener un sequito de ayudantes, cobijados como asesores, que poco aportan al trabajo de legislar es también un gasto excesivo.
Adicional a esto, es conocido que pocos legisladores están preparados al llegar a un congreso. Por ello, esa necesaria curva de aprendizaje al inicio de una legislatura no ayuda al buen desempeño de un congreso. Es raro el legislador que sepan redactar una iniciativa, un punto de acuerdo, un dictamen, un análisis presupuestal, cosas propias del trabajo legislativo normal.
Aunque el legislador debe representar los intereses de la mayoría de la gente, se está presentando un fenómeno muy público y conocido. Existen los que entran al lado oscuro, y acaban teniendo como principal tarea el servir de defensor a ultranza del gobernante en turno, aprobando presupuestos a cambio de migajas del mismo. Entran al lado oscuro, igualmente, cuando sirven a agentes económicos poderosos, que buscan hacer algo en contra del bien común. Esto finalmente se refleja en ingresos que no son explicables. Esto debería ser sancionable con la pérdida del empleo legislativo.
Creo debe insistirse además en reducir el gasto discrecional para gestión, que no es tarea de los legislativos locales asumir tareas propias de los ejecutivos estatales. Eso no son más que prácticas clientelares y asistencialistas, que dilapidan de manera muy ineficiente el gasto de recursos públicos y que normalmente lo manejan de manera discrecional como recursos propios. En comunidades pobres, se les ve regalando despensas, bicicletas, sillas de ruedas, juguetes con recursos públicos a diestra y siniestra. Así sustituyen mediante una falsa filantropía a instancias de gobierno, que deberían velar por el bienestar de la gente. Otro escándalo común es el denominado cobre de moches, que se logra por medio de exigir comisión por etiquetar a través del presupuesto por recursos para una obra pública, que además la publicitan como si fuera con su dinero. Todo esto no es función legislativa, pero así la sociedad es engañada sobre el desempeño de un legislador. En realidad, la sociedad debe exigir conocer por ejemplo, qué votaron y cómo votaron una reforma legal, y cómo va a ser afectada por su decisión.
Asimismo, se debe insistir en profesionalizar los congresos locales. Se requiere que órganos de gobierno, comisiones, comités, institutos o centros de estudios, grupos asesores, entre otros, se establezca el servicio profesional de carrera para los servidores públicos que en ellos laboran. Es una práctica muy recurrente que en los congresos locales se dé empleo en función de cuotas de grupos partidistas y compadrazgos familiares o políticos, lo que opera en detrimento del buen desempeño del trabajo legislativo.
Todo esto debe cambiar, el poder legislativo debe ser un efectivo contrapeso de los poderes ejecutivo y judicial. La sociedad mexicana debe comprender que la única solución es que, para que todo esto cambie, tiene que aprender a elegir a quien lo representa. Cada ciudadano o ciudadana es corresponsable de la calidad buena o mala de su representante en el congreso local o federal. Pero para ello debe informarse sobre la preparación, trayectoria y las propuestas de quien pretende representarlo en su congreso, ya sea local o federal.
Cuando escucho quejas sobre legisladores de una persona, casi siempre pregunto de quién las emite: ¿Por quién habrá votado esa persona? ¿Cómo tomo su decisión? Al final, me digo que en realidad se necesita elevar la educación y cultura política en México.
Concluyo destacando que sería bueno que los congresos locales atendieran las observaciones de este tipo de informes, la sociedad requiere confiar en sus diputados. Recuérdese que como se cita al inicio del mismo, conforme a encuestas, el 82 por ciento de los mexicanos no confía en los diputados.