Un tema recurrente al hablar de las finanzas estatales y municipales es el de la fuerte dependencia de los ingresos de las entidades federativas y de los municipios, de los ingresos de origen federal, no solo por el hecho de que impuestos que podrían administrar los dejaron en suspenso al firmar al inicio de los años ochenta, el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en los años ochenta, cuando era Secretario de Hacienda el maestro David Ibarra. Esto significa que el esfuerzo fiscal con el que se recaudan los recursos para el gasto de estados y municipios, viene principalmente del orden federal a través del SAT. Por lo que desde 2015, las participaciones son auditadas por la ASF, al tratarse recursos de origen federal.
La mayoría de los estados históricamente han dependido en casi un 90 por ciento de las participaciones, pero algunos particularmente del norte y el estado de México están por encima, aunque sus ingresos propios en promedio no rebasan el 20 por ciento, y caso especial la Ciudad de México que ha llegado a recaudar la mitad de sus ingresos totales.
No obstante, la colaboración administrativa en materia fiscal en el SNCF para algunas entidades ha significado ingresos adicionales. Sin embargo, es claro que el esfuerzo no es parejo, hay estados y municipio que cumplen su tarea y otros no tanto.
Comentaba hace una semana que estuve en Quintana Roo, en la firma de los once municipios del Estado para arrancar las Auditorías Colmena, con el apoyo de la Secretaría de Finanzas que los convocó y la presencia de la gobernadora del estado.
Me pareció oportuno destacar cómo están haciendo un esfuerzo importante, para aprovechar las potestades que tienen, como parte de un esfuerzo que les permitirá ampliar su gasto público en obras de interés para la ciudadanía.
Así para este año, incrementaron 4.5 por ciento el impuesto final de bebidas alcohólicas en envase cerrado. Más relevante son los incrementos al impuesto sobre hospedaje a la tasa del 5 por ciento y plataformas al 6 por ciento; asimismo el impuesto sobre nóminas pasó del 3 al 4 por ciento. Los incrementos en otras, entidades como Nayarit que incrementó su impuesto sobre las erogaciones para participar en juegos de sorteo con apuestas al 10 por ciento, el cedular por el goce temporal de bienes inmuebles, por la prestación de servicios profesionales pasó del 3 al 5 por ciento; Jalisco incrementó el impuesto sobre nómina al 3 por ciento. Asimismo, Durango tuvo incrementos importantes.
Otro impuesto relevante en recaudación son los impuestos ambientales, los cuales buscan gravar los comportamientos nocivos del cambio climático. Es elemental, quien contamina, paga. El objetivo es desincentivar acciones que aceleran el cambio climático. Algunos estados están tomando acciones respecto a temas como la emisión de gases, depósito y almacenamiento de residuos y el destinado a la preservación y restauración ecológica que han tenido éxito, principalmente en Zacatecas, Durango, Guanajuato, Querétaro, Tamaulipas y Yucatán, un buen avance, pero tendrán que continuar avanzando.

Posdata

Ayer tuve oportunidad de participar en el Congreso Nacional de Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa que encabeza el magistrado Guillermo Valls Esponda, joven y brillante Presidente del mismo, en la ciudad de Monterrey. Hoy en la misma Ciudad, se firmarán las Auditorías Colmena, con el apoyo del gobierno del estado se firmará el compromiso de los municipios para esta revisión con nuevas tecnologías, ampliando el número de municipios a auditar. Estará presente el gobernador del estado.

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La nueva visión de fiscalización concebida desde que se impulsaron reformas a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF), así como a las diversas disposiciones jurídicas aplicables, materializaron e hicieron realidad el uso intensivo de la tecnología en todo el proceso de fiscalización superior, transformando y robusteciendo la labor que realiza la Auditoría Superior de la Federación (ASF), con la implementación de diversas herramientas tecnológicas como el Buzón Digital ASF, la Firma Electrónica ASF, o el SICAF, con apoyo digital, de manera focalizada, con tiros de precisión, en función del riesgo asociado a la materialización de irregularidades, con certeza jurídica, entre otros.
De esta manera, esta transformación digital de la labor fiscalizadora ha permitido incrementar el alcance y cobertura de auditoría, el número de objetos y sujetos auditados, eficientar procesos e implementar modelos de auditoría con inteligencia de datos, como el denominado modelo COLMENA aplicada al orden municipal.
A pesar de que el ejercicio de fiscalización no es estático en el tiempo, en virtud, entre otros factores, por la variación de la estructura de los recursos públicos que la ASF revisa, ha logrado alcanzar valores históricos en cualquier indicador asociado a cobertura y alcance.
Como parte de esta estrategia, las Cuentas Públicas 2021 y faltando 2022 en los municipios y alcaldías, la ASF realiza, en coordinación con los Gobiernos de las 32 entidades federativas, aperturas masivas de auditorías COLMENA a los municipios y alcaldías de cada estado. Asistimos para dar inicio al proceso, en estos días Sonora, Guanajuato, SLP y hoy a Quintana Roo, y la próxima semana a Guerrero y Nuevo León, para cerrar la visita a todos. Para iniciar, se capacita a los funcionarios estatales y municipales en el uso de las herramientas con las que dispone la ASF.
Asimismo, en estos eventos se pone a disposición de las entidades fiscalizadas, la obtención de la firma electrónica avanzada de la ASF, para su uso en procedimientos de auditoría digitales y presenciales.
La implementación del modelo COLMENA desde el ejercicio de fiscalización superior de la CP 2021, coadyuvó a incrementar exponencialmente la cantidad de municipios y alcaldías auditados; ello, en virtud que, hasta antes de esa Cuenta Pública, la ASF, en promedio, no revisaba a más de 235 municipios y alcaldías en un mismo ejercicio; en contraste, para la Cuenta Pública 2021 se revisó a 616 municipios, incrementándose a 719 para la revisión de la CP 2022.
Por el número de estas a auditar el gasto federalizado que corresponde a una tercera parte del presupuesto federal, que representa cerca del 80 por ciento de las revisiones: se audita estados, municipios, congresos locales, desconcentrados estatales, universidades, etc.
Lo anterior se traduce a que más del 30 por ciento de los municipios y alcaldías del país son objeto de fiscalización por parte de la ASF, representando una cobertura alcanzada sin precedentes hasta el momento. Recordemos que más de la mitad de los municipios del país, presentan situaciones de alta y muy alta, todos en el sur sureste, como los 417 municipios de usos y costumbres que no se rigen por el sistema de partidos con lo que el porcentaje auditado es más alto.
Derivado de los resultados de la fiscalización superior de las Participaciones de la CP 2021 a 500 municipios, la ASF registró un incremento de más del 328 por ciento respecto de la CP anterior.
De esta manera, el modelo de auditoría COLMENA, incide en la percepción de riesgo del resto de los municipios del país y, genera incentivos para mejorar la gestión y el correcto uso de los recursos federales que ejerce ese orden de gobierno, bajo este modelo de auditoría en cada ejercicio de fiscalización se ira incrementando.

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Repitiendo que las participaciones son recursos que la federación transfiere a las entidades federativas, y éstas por lo menos el 20 por ciento a sus municipios, recursos que se ejercen de acuerdo a la legislación federal, destacando la Ley de Coordinación, el Presupuesto, y la Ley de Disciplina Financiera, que son recursos que audita la Auditoría Superior de la Federación, particularmente, el gasto federalizado es facultad exclusiva de la ASF. El gasto derivado de las participaciones, es el Congreso local quien aprueba su destino, por ejemplo, el subsidio a la educación superior; pero en el caso las Aportaciones (principalmente Ramo 33) tienen un destino establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, en rubros como educación básica, salud, seguridad, etcétera, las aportaciones federales son recursos condicionados a un fin específico.
El gasto federalizado represente una tercera parte del PEF, pero los entes a auditar son vastos, por ejemplo: municipios, estados, congresos locales, universidades estatales, etcétera.
Al respecto la ASF realiza más de las tres cuartas partes de sus auditorías al gasto federalizado.
Ya he mencionado que la dependencia fiscal de estados y municipios, con honrosas excepciones por supuesto, obedece al abandono que hicieron de sus fuentes tributarias más importantes, al no aprovechar las nuevas facultades que se les han otorgado, ni la colaboración administrativa en la materia.
Comentaba la semana anterior que la última modificación de las fórmulas de distribución de participaciones federales a los estados sufrió cambios desde 2007, que revirtió de manera gradual, los logros del cambio de 1989, al cambiar los coeficientes de los estados, por supuesto que cambian los de los gobiernos locales.
De acuerdo con un estudio desarrollado en 2020 con base en información de ingresos estatales presentado por el Inegi (inicio del año de la pandemia) las entidades federativas generaron 11 por ciento de sus ingresos, 7 por ciento fueron a través de deuda pública y 82 por ciento provino de recursos federales. En ese mismo año, el 65 por ciento de los ingresos obtenidos por los estados fue a través del impuesto sobre nómina. Esto confirma que no aprovechan las facultades que tienen, o por desinterés o por deficiencias en sus aparatos recaudatorias. Aún más, hay áreas de oportunidad que no se aprovechan, como lo son los impuestos digitales y los impuestos verdes, el primero ya con fuerte experiencia en la Cdmx y el segundo con avances en Zacatecas, así como los impuestos cedulares.
El diseño de coordinación fiscal en nuestro país no es tan complejo, pero se puso de moda en la administración anterior, que era mejor “bajar recursos” a través de gestores, de usar recursos del Ramo 23, del Fondo para el Fortalecimiento Financiero de las entidades federativas, que se asignaban de manera discrecional y sin ninguna obligación de comprobación; afortunadamente este Fondo desapareció con el inicio de esta administración federal.
Para nuestro débil optimismo, muy pocos municipios de los 2 mil 500 recaudan la mayor parte del impuesto predial, no más de cien.
Llegará el momento de revisar la fórmula para la distribución de participaciones, en estos momentos no es oportuno, ni viable, sólo al inicio de una nueva administración, y resultará si la diseñan en el seno de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, no organismos internacionales por respetables que sean. Al interior de las entidades federativas, los congresos locales deben revisar sus propias formulas priorizando los principios de equidad, como en 1989-1990
Ahora bien, si cada congreso local define la distribución de las participaciones, no hay similitudes, pero se tienen que actualizar, para incentivar el esfuerzo recaudatorio local, y apoyar a los municipios más pobres, como en Tlaxcala.

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Queda claro que una modificación en las fórmulas de distribución de participaciones entre los estados y derivado de ellos, a sus municipios, corren la suerte del principal.
En el primer cambio, trabajado en 1989 impulsado por 26 entidades federativas, encabezadas por Oaxaca, introducía incentivos al esfuerzo recaudatorio municipal, particularmente en el predial y los derechos de agua. La nueva fórmula, aprobada por consenso mayoritario en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, y por el Congreso a partir de 1990, vigente íntegramente hasta 2007, benefició a las entidades menos favorecidas –se trató de un cambio igualitario–, empezando por Oaxaca, reduciendo el diferencial per cápita entre las más favorecidas y el resto.
En 2007 cambia y se aprueba desde 2008, sin el consenso mayoritario anterior; provocó que incluso la Cdmx presentara una Controversia Constitucional, en la que no se revisó el fondo, sino la forma por parte del ministro Genaro Góngora Pimentel. Se crea esta nueva fórmula, que al ponderar por el porcentaje de la población domiciliada el coeficiente de cada entidad federativa, se determina desde entonces por el porcentaje de población domiciliada, quedando grandes perdedores destacando Cdmx y grandes ganadores, que ya he mencionado, empezando por la Cdmx.
Desde 1997 se dieron nuevas facultades recaudatorias a los estados, con impuestos como el del hospedaje y se llegó a pensar en un impuesto a las ventas finales que no prosperó pues venía en la Ley de Ingresos; hace unos años Zacatecas logró algo con los impuestos ambientales, pero el tema no es cederles más facultades, sino que las que ya las tienen, muy pocos son los que las usan con plenitud.
Por otra parte, los municipios reciben por lo menos el 20 por ciento de las participaciones que reciben los estados, algunos les dan un poco más, sin embargo tanto estados, pero más los municipios, no han jugado realmente teniendo muchas posibilidades. Primero recaudar los impuestos municipales, destacadamente el predial, pues estamos muy abajo del promedio en la región del ámbito de la OLACEFS, ya que nuestro predial apenas llega al 0.2 por ciento, mientras Argentina, Chile, Brasil, Colombia nos rebasan por mucho. El argumento ha sido que cobrar impuestos tiene “un costo político”, y por eso muchos presidentes municipales, argumentan que es mejor pedir al Estado que cobrar. Ya he escrito hace mucho como munícipes de Guerrero reclamaban que les debían un mes de participaciones hace años, cuando ellos no eran autoridad y al preguntarles porque hasta ese momento, la razón que dieron es porque el gobernador era de otro partido Zeferino Torreblanca, que era del PRD.
Por otra parte, hay una concentración de las participaciones en unos cuantos estados de la recaudación de ingresos propios y de la dependencia fiscal de los recursos de origen federal; de la deuda estatal y de la colaboración administrativa. Lo cual se traduce en una gran dependencia de las finanzas estatales del esfuerzo fiscal federal.
Veamos. Ingresos Propios respecto a Ingresos Totales: Cdmx, 43.8 por ciento, Chihuahua con 26.4, Nuevo León 25.5, Quintana Roo con 21.6, Querétaro 19.1. En el otro extremo Guerrero y Oaxaca con 2.9 y 4.3 por ciento. (Datos de CP estatales 2022).
Participaciones (todos los fondos), las cuales se distribuyen fundamentalmente por la población domiciliada desde 2008, por ello cinco estados concentran el 41 por ciento de las mismas: el Edomex 13.3 por ciento, Cdmx 9.8, Jalisco 6.6 por ciento, Veracruz, 5.7 por ciento y Nuevo León 5.2. Derivado del factor poblacional, estados con pocos habitantes como Colima y Baja California Sur, solo tiene. el 0.7 por ciento. En el otro extremo, Colima, Baja Sur, Tlaxcala, Nayarit, Campeche.
Seguiré hablando sobre esto la próxima semana.

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